Le Brésil de Lula : un bilan
Á l'approche des élections d'octobre 2010, quel bilan tirer de la présidence de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) au-delà de son extraordinaire popularité à l'intérieur comme à l'extérieur du Brésil ? Tantôt célébré par les grands médias étrangers, le monde économique et financier et les organismes internationaux (Banque mondiale, Cnuced, FAO, etc.) pour son dynamisme, tantôt fustigé par une gauche désabusée par les renoncements du président par rapport au projet populaire progressiste incarné par le PT (Partido dos Trabalhadores), le Brésil de Lula se laisse difficilement enfermé dans une lecture univoque. Entre ces deux postures, empreintes d'une forte charge émotionnelle et idéologique, une analyse lucide et compréhensive du « lulisme », tenant compte des dynamiques à l'oeuvre et les inscrivant dans un cadre de contraintes et d'opportunités, permet d'esquisser un tableau nettement plus nuancé.
par Laurent Delcourt 13 juillet 2010
Réhabilitation de l'Etat
Certes, le gouvernement Lula n'a pas été celui de la rupture ni celui des grandes innovations socioéconomiques et institutionnelles. Pour autant, on ne peut souscrire au point de vue de certains analystes qui - à l'instar d'une gauche frustrée par la « trahison » de Lula - envisagent la période Cardoso-Lula (1995-2010) sous l'angle d'une continuité fondamentale, soulignant entre autres la poursuite d'une politique économique orthodoxe (maintien de taux d'intérêt élevés, poursuite des objectifs d'inflation, rigueur budgétaire et stabilité monétaire) et d'une politique agraire relativement conservatrice (Rouquié, 2006). A côté des éléments de continuité, il faut aussi mettre en évidence les glissements et les inflexions qui ont caractérisé les politiques économiques durant les deux mandats de Lula. Il en va ainsi de la progressive réhabilitation des politiques publiques dans la sphère socioéconomique, elle-même annonciatrice d'une transition vers un modèle de développement qui donnera une nouvelle centralité à l'Etat.
Malgré la poursuite d'objectifs de stabilité macro économique, « mal nécessaire » justifié par l'« héritage maudit » laissé par Cardoso, le gouvernement a en effet mis un terme au processus de privatisation rampante qui menaçait les grands fleurons de l'économie brésilienne (Petrobras, Banco do Brasil, etc.) pour amorcer ensuite une véritable tournant néo-keynésien : redynamisation de la croissance par la relance de la consommation intérieure, l'investissement public ou encore la mise en place de partenariats publics-privés. Renouant en quelque sorte avec l'Etat industrialiste et modernisateur varguiste , cette orientation « développementiste » sera encore plus affirmée durant le second mandat de Lula, avec le lancement en 2007 du Programme d'accélération de la croissance (PAC), vaste plan d'investissement public doté d'une enveloppe de plus de 200 milliards d'euros, suivi en mars 2010 par l'annonce d'un PAC 2 pour un montant deux fois supérieur.
La lutte contre la pauvreté : cheval de bataille du gouvernement Lula
Parallèlement à la reprise en main par l'Etat des grands leviers de l'économie et à un contrôle accru sur les entreprises et les ressources stratégiques du pays, le gouvernement Lula va également initier une série de politiques sociales novatrices. Epine dorsale de son projet social, le plan Fome Zero (faim zéro), lancé tambour battant en 2003, rassemble actuellement une cinquantaine d'initiatives publiques de lutte contre la faim et la pauvreté, allant de l'octroi d'allocations diverses aux catégories les plus pauvres de la population à la création de restaurants populaires, en passant par la construction de milliers de citernes dans le sertão, la zone semi-aride du Nordeste. La plus emblématique d'entre elles, Bolsa Famíla (Allocation familiale) touche d'ores et déjà quelque 12,4 millions de famille, soit près d'un tiers de la population brésilienne. Même si elle s'inspire de mesures sociales disparates initiées par Cardoso, cette allocation s'en démarque très nettement, ne fût-ce que par ses ambitions universalistes.
Outre ces projets axées sur la lutte contre la faim et l'extrême pauvreté, notons aussi le relèvement substantiel du salaire minimum, les facilités de crédit octroyées aux revenus modestes et à l'agriculture familiale, les projets de rénovation de l'habitat et d'assainissement des quartiers populaires et les programmes facilitant l'accès des enfants des familles pauvres à l'enseignement, autant d'initiatives qui témoignent de l'élargissement du champ d'action sociale de l'Etat.
Un modèle de développement ambivalent
Sans préjuger de la nature des orientations prises, les progrès réalisés sur le plan socio économique sont indéniables huit ans après l'investiture de Lula. Signe évident de bonne santé économique, le pays n'a pas connu de crise économique majeure depuis 2002/2003. Qualifiée de vaguelette (marolinha) par Lula, la crise financière de 2008 n'a même pas réussi à entamer le dynamisme économique du pays, lequel affiche toujours une croissance relativement élevée et stable. Outre cette solidité économique retrouvée, il faut aussi mettre en évidence les progrès accomplis sur le terrain de la lutte contre la pauvreté : 19,4 millions de personnes ont pu s'extraire de la pauvreté entre 2003 et 2008 tandis que la malnutrition infantile a régressé de 46% dans l'ensemble du pays, et de près de 74% dans le Nordeste, la région la plus pauvre du pays. Révélateur de l'amélioration des conditions de vie au Brésil, le panier alimentaire de base (cesta básica) équivaut actuellement à 45% du pouvoir d'achat moyen, contre 89% en 1995. Du reste, près de 10 millions de nouveaux emplois formels auraient été créés au Brésil depuis 2003 (Delcourt, 2010, Beaudet, 2010, de Schutter, 2010).
Saluées par les organismes internationaux, ces avancées sont toutefois à nuancer au regard d'autres données. Car si la pauvreté a globalement reculé, les inégalités abyssales au Brésil n'ont que peu régressé. Autrement dit, les politiques du gouvernement Lula n'ont pas altéré de manière significative la structure de répartition des revenus et de la richesse.
Ce déphasage entre les progrès réalisés dans le lutte contre la pauvreté et les avancées médiocres en termes de réduction des inégalités reflète bien le caractère hybride du modèle de développement brésilien. Les stratégies poursuivies par le gouvernement mettent en tension des objectifs contradictoires voire antinomiques dans leur nature et leurs effets sur le plan social. Un objectif de réduction de la vulnérabilité économique passant par des mesures d'austérité budgétaire et des politiques macroéconomiques favorables au capital financier. La recherche d'une croissance élevée et stable basée notamment sur l'octroi de substantiels avantages fiscaux aux entreprises. Et, enfin, un souci bien réel de justice sociale.
Ces dynamiques schizophréniques apparaissent clairement dans le domaine des politiques agricoles. En effet, tout en débloquant des fonds relativement importants pour soutenir l'agriculture familiale, le gouvernement Lula n'en continue pas moins à privilégier, comme ses prédécesseurs, un modèle de développement agraire fondé sur les monocultures d'exportation et l'agrobusiness, certes moteur de croissance et source de précieuses devises, mais socialement inique et écologiquement destructeur .
Le carcan institutionnel
Notons toutefois que les marges de manoeuvre dont dispose le gouvernement sont étroites. Car si Lula a remporté haut la main les élections de 2002 et 2006, les représentants du PT sont restés très minoritaires au sein du Congrès et du Sénat où se dispute une constellation de partis. Même avec l'appui de ses alliés - de gauche comme de droite - le PT n'a jamais disposé de la majorité absolue dans les Assemblées. Une situation qui l'a amené à nouer des alliances opportunistes et contre-nature pour faire passer ses réformes, quitte à renoncer à ses projets initiaux ou à les dénaturer. De même, ce « présidentialisme de coalition », typique du système politico-institutionnel brésilien, a conduit le gouvernement, en échange d'appuis politiques, à intégrer en son sein des personnalités aux sensibilité diverses voire complètement antagoniques sur le plan idéologique.
Contradictoires en apparence, les politiques de Lula portent d'une certaine manière la marque de la nature composite de son gouvernement. En dépit de l'unité affichée, il s'agit d'un gouvernement de disputes dans lequel « la définition des politiques et l'allocation des ressources sont l'objet de négociations, et parfois de conflits entre ministres défendant des projets opposés » (Delcourt, Polet, 2004). C'est tout particulièrement le cas en matière de politique agraire. Officiellement le gouvernement prône une cohabitation harmonieuse entre agrobusiness et agriculture familiale. En réalité, ce prétendu consensus voile d'intenses débats et la configuration mouvante des rapports de force entre ministres qui défendent des positions parfois radicalement opposées.
Montée en puissance du Brésil sur la scène internationale
C'est sans doute en matière de politiques extérieures que Lula a le mieux concrétisé ses promesses. L'ex-syndicaliste avait toujours fait part publiquement de son désir de « changer la géographie politique et économique du monde » et de donner au Brésil la place censée lui revenir de droit dans le concert des nations. Un pari à l'évidence en grande partie tenu.
A mille lieux des stratégies d'insertion passive du Brésil dans la mondialisation promues par Cardoso, l'activisme diplomatique tous azimuts de Lula sur de grands dossiers internationaux (Haïti, sommet de Copenhague, conflits israëlo-palestinien, etc.) ont permis au pays de se profiler comme un acteur incontournable sur la scène internationale, respecté et écouté. En prenant la tête d'une coalition d'Etats du Sud - le G 20 - qui sonnera le glas des négociations de l'OMC à Cancun en 2003, et en contestant, un an plus tard, le projet de Zones de libreéchange des Amériques (ALCA), qui mettra fin aux ambitions commerciales des Etats-Unis sur la région, le gouvernement Lula a d'emblée montré qu'il n'entendait pas brader les intérêts du Brésil dans des accords commerciaux inégaux tout en affirmant l'indépendance de sa politique extérieure. En initiant de nouvelles solidarités Sud-Sud et en multipliant les accords et les alliances stratégiques, en particulier avec les pays émergents, il réussira ensuite à se ménager de nouvelles marges de manoeuvre diplomatique, politique et commerciale face aux puissances traditionnelles, en cohérence avec sa vision d'une monde multipolaire.
Fort de son leadership en Amérique latine, considéré comme « naturel », le Brésil de Lula se posera enfin en garant de l'unité régionale, de l'intégrité territoriale et de la démocratie. Aussi, relancera-t-il le processus d'intégration régionale (Mercosur, Unasur, etc.), jouera-t-il le rôle d'arbitre dans plusieurs pays de la région (Venezuela, Bolivie) en proie à des conflits internes, et condamnera-t-il de manière virulente le coup d'Etat du 28 juin 2009 au Honduras, quitte à entamer un bras de fer avec Washington, tout ceci en dépit du sacro-saint principe de non intervention de sa politique extérieure. Malgré d'inévitables tensions et la défiance de ses voisins, lesquels le soupçonnent de poursuivre un dessein expansionniste, le Brésil de Lula s'est finalement révélé être un allié de poids pour les autres régimes de gauche latino-américains.
L'avenir incertain de la gauche brésilienne
La victoire de Lula en octobre 2002 a été saluée dans le monde entier comme le point d'orgue du cycle de démocratisation de la société brésilienne entamée au début des années 1980 et par la gauche internationale comme le signe le plus évident de la vague de reflux du néolibéralisme sur le continent, après la victoire de Chavez au Venezuela. La relève du modèle de développement dominant depuis les années 1980, relève dans laquelle nombreux sont ceux qui fondaient leur espoir, n'a toutefois pas eu lieu, le gouvernement Lula privilégiant la « continuité sans continuisme » (Sa Villas Boas, 2008) à la rupture, la modération pragmatique au réformisme radical, les adaptations du modèle hérité aux changements de fond (Delcourt, 2010).
Malgré d'incontestables avancées en termes de réduction de la pauvreté, l'élargissement et le renforcement des droits (du travail, des populations indigènes, etc.), l'ouverture de nouveaux espaces d'expression pour les secteurs populaires organisés, la création de nombreux emplois ou encore la montée en puissance du Brésil sur la scène internationale, le PT peine à retrouver ses marques. Tiraillé entre partisans de la ligne pragmatique et ceux d'un retour à la pureté des origines, ébranlé par le scandale du mensalão , divisé sur la ligne à suivre et violemment attaqué par une droite avide de prendre sa revanche, il a amorcé la campagne en situation de faiblesse. Méconnue jusqu'à sa nomination en 2005 au poste de ministre en charge de la coordination des politiques gouvernementale - équivalent de Premier ministre - Dilma Rousseff n'est toujours pas parvenue à inquiéter le candidat de l'opposition, José Sera, ex-ministre de la santé de Cardoso, donné vainqueur dans les sondages.
Certes, au Brésil, rien n'est jamais joué d'avance dans le jeu électoral. La candidate pétiste, depuis son adoubement officiel par le parti en février 2010, a déjà considérablement réduit l'écart la séparant du candidat de l'opposition. Nul doute du reste que l'on assiste à l'approche des élections à une remobilisation des bases traditionnelles du PT et de ses traditionnels relais. Très critiques vis à vis du gouvernement Lula, les mouvements sociaux et les secteurs populaires organisés devraient eux aussi réaffirmer leur soutien au PT face à une possible victoire de la droite. Mais cet appui ne sera pas inconditionnel. L'avenir politique de la gauche brésilienne dépendra surtout de la capacité du PT à se repositionner comme force critique et moteur du changement social, à redéfinir son projet de société et à prendre à bras-le-corps certaines questions laissées jusqu'ici en souffrance (réforme du régime fiscal, réforme agraire, problèmes environnementaux, etc.).
Bibliographie
Beaudet P. (2010), « Le Brésil de Lula, huit ans plus tard », Journal des Alternatives, avril.
Delcourt L.(2010), « Le Brésil de Lula, une dynamique de contradiction », Alternatives Sud, vol. XVII-1, pp. 7-34.
Delcourt L.& Polet F. (2004), « Les mouvements sociaux : nouvelles occasions d'expression mais report des satisfactions »,
Denis Rolland & Joëlle Chassin (coord.), Pour comprendre le Brésil de Lula, L'Harmattan, Horizons Amérique latine, Paris, pp. 135-141.
De Schutter O. (2010), Repport of the Special Rapporteur on the right to food. Mission to Brasil, www.srfood.org
Rouquié A. (2006), Le Brésil au XXIe siècle. Naissance d'un nouveau grand, Paris, Fayard.
Sa Vilas Boas M-H. (2008), « Un an de gouvernement Lula II : continuité avec ou sans « continuisme » ? », Chronique des Amériques, Observatoire des Amériques, mars, n°7.
Laurent Delcourt Sociologue et historien, chercheur au Centre tricontinental CETRI (Louvain-la-Neuve).
Source: Nouveaux Regards Centre Tricontinental (CETRI)